西安市妇联课题组
2015年10月6日
为了贯彻落实习近平总书记关于“家政服务要讲诚信，走职业化道路”的重要指示精神，以及全国妇联和国家八部委部关于开展家庭服务业规范化职业化建设的有关要求，加快实现家庭服务行业规范化、家庭服务从业人员职业化的目标，西安市妇联在2015年6月-9月期间，就西安市家庭服务行业“规范化、职业化”建设情况进行了摸底调研，先后实地走访调研了37个家政企业（机构）,召开座谈会6场，发放调研问卷100份，回收有效问卷97份，在此基础上形成了调研报告，旨在为政府下一步如何重点围绕家庭服务业规范化、职业化建设，推动我市家庭服务业实现转型创新发展提供参考。
一、西安市家政服务业规范化、职业化建设现状
近年来，由于群众生活水平不断奇高、老龄化加剧、二胎政策的出台以及政府重视、各部门积极推动等原因，我市家政服务业发展较快，行业规模迅速扩大，规范化、职业化都有不同程度的提高。截止2015年6月底，西安市辖区内在工商局注册的家政服务企业（机构）已经近有600家，从业人员约有8万人，年均增长率为15—20%。
（一）市场需求增加，呈现供不应求局面。西安地区现有常住家庭245万户的需求量，仅仅只能满足社会需求的40%左右，家政服务业缺口很大，呈现供不应求局面。从我市人口老龄化比重逐年上升的趋势分析，第六次人口普查,西安市60岁以上老年人口为106.3万人，占总人口比重的12.5%，65岁以上老年人口为71.6万人，占总人口比重的8.5%。老龄化社会趋势十分明显，严重的家政服务人员不足直接突显供需矛盾的严重性，在很大程度上也刺激了家政服务业刚性需求。因此，加大家政市场管理力度，发挥舆论宣传导向，扩大就业机会，吸引更多就业创业者从事家政工作，引导家政服务业市场规范化、职业化发展迫在眉睫。
（二）行业规模扩大。参与调研的家政企业都有固定经营场所，多数企业面积在100平方米以上，营业面积达到500平米以上的占10%；办公、通信等设备齐全，具有可互通互联的企业内部信息管理系统和建设有企业网站并有专人维护的企业占10%；基本服务设备齐全（保洁 ，有完善的水电、通讯、设备、烹饪设备、培训实操教室等）消防等配套设备设施。
（三）企业管理意识增强，各项规章制度逐步健全。目前，引入ISO9001国际质量管理标准，并通过国际质量管理体系认证。例如荣获全国家庭服务业百强企业的西安海鑫家政清洁工程有限公司，2006年西北地区首家通过 ISO9001-2008国际质量体系认证。陕西巾帼依诺家政有限公司2012年通过GB/T 19001-2008 idt ISO 9001:2008质量管理体系认证。2015年西安市妇女就业服务中心通过GB/T 19001-2008 idt ISO 9001:2008质量管理体系认证。企业通过诚信经营、标准化管理，在坚持诚信立企、打造企业品牌方面都取得了很好的成绩。
多数家政企业有完整的企业管理制度，有完善的服务流程，标准文件。管理制度：有完备规范的岗位责任规则并得以实施；有完备规范的企业与客户书面合同签订制度；有完备规范的人事聘用制度、职工教育培训制度、考评和奖惩制度；有完备规范的财务管理制度；有完备规范的风险防控制度。
有完备规范的专业服务程序、收费标准及理赔制度并公示；对客户来人、来电、来函（包括电子邮件）及时回复、有问必答；具有良好的商业信誉，无严重违规；无重大人身事故；无重大质量投诉事件。对于客户的投诉能够及时进行解决并有记录；严格遵照理赔制度，按合同保障顾客权益，维护企业的权益；企业自身对服务项目回访覆盖面在 90以上，回访满意度在 95以上。
（四）企业经营合法性强。参与调研的家政企业中，100%在工商行政部门登记的实体，具有组织机构代码证书、工商营业执照或民办非企业单位登记证书；按时参加并通过各项年检，及时报送各类报表。多数家政企业注册资本在10万到20万元人民币之间，注册资本不少于 50 万元的家政企业占30%以上，多数家政企业连续开展家政服务业务 3 年以上。
（五）企业对员工技能培训意识大大增强。以技能培训为重点，加强家庭服务业从业人员的技能培训，积极参与家庭服务业职业经理人培训，积极参与各类技能竞赛活动带动企业服务质量全面提升。调研结果显示：2014年全市对家政服务员进行岗前培训的企业占88.7%；参加技能培训的家政服务员占86.6%。2015年1—8月35家家政培训人数为 956人；公司管理人员 20 人以上的占15%，多数家政企业年安置能力达到 300 人以上，少数能达到500-1000人；多数家政企业签约家政服务员总数达到500 人，其中经过培训持证上岗的员工达到80%，大多实行准员工制和派遣制，长期签约服务人员多数在100 人，在岗的家政服务员的比例不低于 80；家政服务员具备上岗必备的证件：身份证、健康证、培训合格证；家政服务员工资按时发放，多数家政服务企业为员工购买了商业意外险。有近150家企业约3000人次连续三年积极参加西安市举办的家庭服务业技能竞赛活动。通过参赛，有效的提升了企业员工的服务技能，从而也带动了行业服务质量。
调研显见，各个家政公司正在以推进家庭服务业发展为己任，探索多种业态服务模式，完善家庭服务体系建设，为大力发展家庭服务企业而不懈努力。
二、家庭服务业“两化”建设存在的困难和问题
虽然我市家政服务领域不断拓展，服务质量有所改善。但从总体看，我市家政服务业发展与城乡居民日益增长的家庭服务需求还不相适应，还面临着不少问题和困难，正如国务院副总理马凯所讲的，“家政服务业在各方面共同努力下，近年来有了新的进展，但总体上与社会需求、群众期望比，还有不小差距”。家庭服务业还处于起步阶段，我市的“规范化、职业化”建设仍面临诸多问题，迫切需要我们待以解决。
（一）家庭服务业存在的法律法规空白亟待完善
在我国现有的法律体系中，缺失国家层面对家庭服务业的专门法律法规或条例。由于法律法规的不健全，导致了家庭服务行业特殊劳动关系的规范存在很大的困难。
这几年，国家针对家庭服务业的发展相继出台了不少的政策文件，例如《国务院办公厅关于发展家庭服务业的指导意见》（国办发[2010]43号）印发后，陕西省人民政府办公厅转发的省人力资源和社会保障厅《关于加快发展家庭服务业的意见》（陕政办发〔2011〕115号）文件，市政府有关部门按照国务院、省发展家庭服务业促进就业的要求，出台了《关于加快西安市发展家庭服务业的意见》（讨论稿）等政策性文件，政府为之做了大量富有成效的工作。但是，对家政服务立法而言，我国尚没有一部调解家政服务业矛盾的全国性法律或法规。2007年7月1日实施的《中华人民国和国劳动合同法》和最新修改的劳动合同法，不包括家政服务这个行业，在我国现有的法律体系中，缺失国家层面对家庭服务业的专门法律法规或条例。目前，国家商务部2012年公布的《家庭服务业管理办法》，作为政府部门带有法规性意义的规章出台，虽然它仅仅是从家政服务提出来的，作为一个服务贸易商品来看还没有从职业保障这方面来规范，无法形成职业化。
由于法律法规的不健全，导致了家庭服务行业特殊劳动关系的规范存在很大的困难。家政服务涉及家政服务企业、用户和家政服务员三方面的法律主体。《劳动合同法》只调整用人单位和劳动者之间形成的劳动合同关系，用人单位不包括家庭，这就排除了《劳动合同法》对家庭劳务关系的直接调整。由于家政服务业没有明确的法律制裁规定和措施，家政服务业三方的权利和义务不明确，三方权益均不能得到有效保证。用户和家政服务企业之间，企业和家政服务员之间即使签订了用工合同，也缺乏有效的约束力。一旦家政服务企业、用户或家政服务员之间发生纠纷，一般只能参照宪法、民法、劳动合同法及政府相关规章制度来规范，用户和家政服务员即使权益受到侵害也很难为自己维权。
（二）家政服务企业缺乏统一的监管机制
一是缺乏企业准入制度。家庭服务业总体上具有门槛低、易操作的特点，行业准入机制不健全，不少家庭服务企业未经合法登记便随意进入该行业，造成家庭服务市场的碎片化和家庭服务企业的“小、散、弱”。目前西安市大大小小家庭服务“企业”不完全统计近在1500家，大多数都属于“四个一”式中介站点，（一张桌子、一个人、一部电话、一个本子）他们“灵活机动，四处出击”服务，唯利是图，不守诚信，直接影响到西安市家政服务业的行业形象。
二是产业化程度不高。目前，西安市从事家政服务的机构有工商部门登记注册的公司（企业）、民政部门登记的公益性非企业组织和劳动中介组织、技能鉴定机构等，其审批权分别隶属于工商、民政、人社部门。企业的经营模式呈现明显的单一性特征，绝大多数是以中介式管理模式为主，基本没有实行员工制的企业，仅有少数企业兼有员工制准员工制。受税制和社保制政策影响，家政企业业绩无法做大，家政服务的标准化、规范化、职业化产业规模化很难推行，整个产业很难实现产业化大发展。尚未建立统一的服务规范和有效的监督制约机制，供需双方缺乏诚信保障，各种争议纠纷频发且调处难度大，家庭服务企业、服务人员和消费者三方权益在不同程度上未能得到有效维护。
三是政策引导难推动。西安市设立联席会议制度形同虚设，自设立至今没有召开过一次发展家庭服务业联席会议。尽管妇联积极作为，由于妇联作为团体组织缺乏行政权力，导致工作推动困难，家政服务企业缺乏监管和指导。难以对家政服务市场进行统一的规范和管理。
（三）行业缺乏标准和规范，服务质量难以得到提高
行业的标准和规范是行业健康发展的基本前提。目前家庭服务行业分类标准不详细；在服务质量上，几乎各家家庭服务企业对服务质量都有自己的一套服务标准，而且由于家庭服务业涉及的种类和服务项目繁多，各个标准普遍缺乏详细的规定，操作不规范，收费标准不统一，家庭服务的质量也很难得到保证，广大人民群众对家庭服务的需求得不到有效满足，导致企业难以做大做强，给行业发展带来很大负面效应。
（四）家庭服务供给不足，存在层次性失衡
家庭服务业为卖方市场，供需矛盾突出，家庭服务从业人员的缺口较大，呈供不应求的态势，一方面是巨大的市场需求，一方面是从业人员流动性大，市场供给不足。家庭服务业发展滞后，供给能力和服务水平不能满足消费结构升级和人民群众生活的需要，供求方面还存在层次性失衡。处于技术要求最低端的家庭保洁是目前家政服务最主体的服务项目，而处于技术中端的老人护理、母婴护理等项目，却由于老龄化和生育高峰的来临形成了供需失衡的局面。“以前是雇主挑保姆，现在是保姆挑雇主。”特别是在老年人护理项目上，出现了“有单子没人做”的局面。经调研，西安市现有常住家庭245万户，其中城镇家庭100万户。全市60岁以上老年人口为106.3万人，占总人口比重的12.5%，65岁以上老年人口为71.6万人，占总人口比重的8.5%。新生儿出生数约为10.26人，占总人口比重10.1‰。据行业协会问卷调查，西安市场对家政服务需求最迫切的是老人家庭，约占38%；其次是婴幼儿家庭，约占25%；三是月收入万元以上的双职工家庭，约占20%；四是有病人需要长期看护的家庭，约占12%，五是私营企业家或企业高管等高收入家庭，约占8%。目前，我市家庭服务从业人员仅8万多人，远远满足不了市民对家政服务的需求，供求矛盾突出。尤其是节假日，家政服务员更是供不应求，出现市场严重短缺的情况。全市大小家政公司近有1500家，但成规模的不多，缺少像济南“阳光大姐”、北京“阿姨来了”、湖南“万众和”等国内知名企业和知名品牌。难以形成示范带头效应。
三、加快推进我市家政服务业“两化”建设的对策建议
当前，经济进入新常态，随着社会分工的细化，城市家庭结构的小型化、人口的老龄化和生活的现代化，以及家庭在子女教育、个人健康、居家环境、休闲方式、社交往来等生活方式的变化，居民对包括家务、照顾老人等方面的家庭服务的需求越来越多，越来越高。家庭服务业是就业容量非常大的行业，是发展潜力巨大的市场，孕育着无限的商机。既是满足社会需求，扩大服务消费的一项紧迫任务，也是促进社会就业、维护社会稳定的一项重要举措，为解决我市当前家庭服务业存在问题，必须加强家庭服务业规范化、职业化建设。加强“两化”建设是突破产业发展瓶颈，实现家庭服务业上规模、上水平的重要前提和保证。加强“两化”建设，是扩大供给、满足需求的最强有力的动擎，是社会、企业的共同呼声，符合家庭服务业 “把爱心送到家、把服务做到家” 的发展理念，有利于行业的长远发展和服务质量的总体提高。按照产业发展规律来看，任何一个产业和行业，都有从初级至中级至高级，从无序、弱小、散漫向健康有序发展的过程。我市庭服务业目前尚处于初级发展阶段，规范化和职业化程度不高，因而“规范化、职业化”建设是现阶段产业发展的必然要求，是夯实我市家庭服务业产业发展基础，加快家庭服务业社会化、市场化和产业化水平的基础和关键。
（一）加快家政服务业的地方立法，加大政府扶持力度
据悉，我省已将《陕西省家庭服务业促进条例》纳入2013-2017年立法规划。西安市也应结合实际，积极推进我市家政服务行业发展的地方性法规的出台，明确家政服务企业、消费者、家政服务员的法律地位和权利义务，理顺家政服务机构、家政服务员和消费者之间的关系，培育稳定的家政服务队伍，规范中介机构的服务，建立良好的家政劳动关系，规范市场秩序，增强行业吸引力，引导行业规范健康有序发展，为发展家政服务业提供法制保障。要加强政府引导和监管，制定家庭服务业发展规划，建立家庭服务业管理协调机制。引导有条件的家政服务企业通过资源整合和采取连锁经营的方式向规模化、规范化和品牌化方向发展，对规模较大、运作较好的家政服务机构在财政税收、工商登记、经营管理上给予政策优惠、重点扶持，逐步建立比较健全的惠及城乡居民生活的多种形式的家庭服务体系。
（二）理清行业管理秩序，减少多头管理主体
建议参照国务院和省级工作模式，由市人社局牵头、尽快完善家庭服务业促进就业局际联席会议制度，充分发挥各成员单位的职能，明确责任，协调解决我市家政服务业中的各种难题；发改委、财政部门给予政策、资金的引导和支持；劳动保障部门加强对家庭服务行业的引导，做好相关政策指导和培训资金支持工作；民政部门做好家庭服务企业的备案登记工作；商务部门加强监督引导，加大扶持和支持力度，为企业保驾护航。市妇联全面参与家庭服务业协会管理；由市妇联会同相关部门制定家政从业人员的培训、就业、维权等配套政策；市家庭服务业协会协助市政府制定行业标准和家政服务业管理办法；只有厘清行业管理秩序，建立相对完善的、行之有效的监管机制，才可使我市的家政企业有更大的创新和提升，让“两化”建设真正落到实处。
（三）加强行业规范，规范市场监管
标准化是家政服务行业发展的必然趋势，是打造服务品牌的根源所在，只有坚持从职业化到标准化再到信息化管理的不断升华才能让这个行业长久健康的发展。政府有关部门协调，尽快制定完善家政行业标准化建设，完善家政服务行业地方标准、项目标准以及职业道德方面的标准，建立家政服务企业“市场准入证”制度，依法规范家政服务机构行为。开展市场清理整顿，加强市场日常监管，严肃查处违法行为，坚决取缔非法职业中介，维护消费者合法权益。和统一的行业收费标准、服务标准，
严格实行“三不六统一”：即不培训的不推荐、不体检的不上岗、不签约的不入户；统一身份认证、统一品牌标识、统一培训标准、统一技能鉴定、统一信息平台、统一对外宣传，规范家庭服务企业的经营行为。要充分发挥行业协会在行业指导、行业规范、行业服务以及行业教育方面的作用，开展家政服务企业的等级评定工作，引导家政服务企业积极创新服务模式，提高服务水平，促进家政服务企业品牌化发展。要引导家政服务企业融入现代服务业发展，以连锁经营、电子商务、走进社区等手段，推进家政服务职业化发展。积极协调统计部门，建立家政服务统计体系，及时掌握行业发展情况，为科学决策和行业转型升级提供依据和指导。
（四）加快职业培训，逐步转换管理模式，引导家政服务行业全面实现规范化、职业化
一是把家政员职业技能培训作为工作重点，要多元化、多渠道地建设和加强家政服务行业培训基地。对西安现有的家政服务培训学校，应进行一次摸底登记。可以考虑以行政区划为单位，建立起不同层次的家政服务员培训输送基地。建议放宽“千户百强”家庭服务企业依法兴办培训机构，加快家政服务、养老服务人才的培养。开展与大中专职业院校建立校企合作伙伴，达到资源共享，资源互补，加快企业技能人才的培训进度。二是大力培育家政服务龙头企业，对已具备一定规模、经营良好、有一定品牌和市场影响的综合性家政服务企业，支持其继续扩大规模；对家政服务、母婴护理、老年护理、社区托管等方面有品牌影响的专业性服务企业，进行资金和政策上的重点支持，促其更快更好的成长；三是推动社区服务市场化、网络化、社会化，逐步实现社区保安、保洁、绿化、公共设施养护等服务的社会化。营造有利于家庭服务业发展的社会氛围；四是政府应采取政策措施，大力推行员工制管理模式，实行公司化运作，有效保障企业、家政员、雇主等各方权益，使家政服务员心理上有归属感，雇主也对管理规范的家政公司有信任感，从而促进我市家政服务全面实现规范化和职业化发展。
（五）健全家政社会保障机制，增加职业稳定性
家政服务是微利行业，从业人员目前呈灵活就业状态，现行社会保险缴费基数和比率过高，无论家政企业还是个人都没有能力承担。建议对于困难家政服务员，可比照零就业家庭人员和“4050” 困难人员给予再就业援助资金，享受一定期限的社会保险补贴和岗位补贴政策。同时，将家政服务员办理保险纳入对家政服务企业政策享受的考核中，让政府与企业共同重视他们的职业定位和社会保障问题，做到应保尽保，从根本上解决家政服务人员的后顾之忧。减少家政人员走马灯，增加职业稳定性。
（六）通过媒体，宣传家政服务业正能量，营造一个良好的社会舆论氛围
通过媒体宣传，大力传播家政服务业正能量，改变社会对家政服务业的传统偏见，增强全社会对家政服务业的认同和尊重，吸引更多的大中专毕业生进入家政服务业，不断扩大和稳定我市的家政服务员队伍，不断提高家政服务人才培养培训质量，保证家政员的业务技能和服务水平。
（七）加强家政服务诚信文化建设，诚信为本、规范运行
所从事家庭服务的企业（机构）必需依法登记或注册，遵循合法、平等自愿、诚实信用的原则开展经营活动，公平参与市场竞争。在行业中培育、倡导诚信为本的企业文化，制定诚信服务标准等，从而形成用户、服务员、服务企业相互信任、安全放心的市场环境。推进现代企业制度建设，创新管理和服务模式，推进一批消费者信得过的企业实行连锁化、规模化、网络化、品牌化经营。有效带动西安家政服务行业全面发展。
（八）结合移动互联网应用优势，全方位打造现代家庭服务业“生态圈”
1、紧随“互联网+”发展趋势，搭建网络信息平台。由政府支持，市妇联牵头，社会参与，建立覆盖全市家庭服务行业的公益性网络信息平台，为企业和消费者提供各种家政信息服务，既为企业节约成本，又为消费者提供方便；设立全市家庭服务业公益服务热线；设立家政行业管控系统，手机客户端、APP门户、“O2O”线上线下互动体验商业模式，实现支持对家政服务推荐及资质的审核与监督，企业咨询讯息的真实性推荐与管理，客户订单手机管理，从业人员档案管理，售后服务跟踪管理，咨询投诉等，客户在享受服务的过程中，可以对家政公司以及家政员评价打分，随时考评服务质量，保证消费权益质量。实现家庭服务供需信息对接和共享。
2、整合有效资源，引领家政服务业有序健康发展。由政府出面协调解决多余闲置办公场地，免费提供，建立西安市最大的最完整的“家政培训、信息提供、介绍岗位、法律保障、金融保险”等多位一体的立体式家政服务中心。家庭服务业是一个新兴的朝阳产业，涉足到千家万户，覆盖面极大，它不仅能够为我市经济发展注入活力，而且能够提高社会就业率，增加居民收入。同时还涉及到社会的和谐与稳定。行业服务、协调、自律，家政市场监管，法规规章的完备，执法严格有效，市场行为规范，各方主体权利得到维护等等，都需要有序健康发展。建议提出集中设立西安家庭服务业服务大厦，让所有家政公司在公平公正的环境当中，共谋大事、共谋发展，真正感受到政府的温暖，营造风清气正、团结向上、和谐共赢的良好局面。
本文作者 李军 冯莉 岳岚
